1. 재무적 타당성과 경제적 타당성
지방재정법에서 타당성조사 대상으로 규정하고 있는 공용 및 공공용건물은 공공재로서의 성격을 가지고 있기 때문에 민간부문에서 활용하고 있는 재무분석뿐 아니라 국민경제적 관점에서 바라본 경제성 분석을 해야 한다. 재무적 타당성 분석이란 사업의 주체가 투자 및 운영비 지출에 대응할 만큼 충분한 대가를 기대할 수 있는가를 평가하는 것이며 재무적 순현재가치로 계산된 현금흐름에 최초 자본투자에 대한 비용을 고려하여 손익을 계산하는 방법이다. 반면에 경제적 타당성 분석이란 국민경제 전체의 효율성 측면을 조사하는 것으로 일반적으로 사업운영에 반영되는 금전적인 효과를 무시하고 소비자 지불의사의 합으로 이해되는 사회적 편익과 사회적인 기회비용을 순현재가치로 측정하여 비교하는 것이다. 정리하면 재무성 및 경제성분석은 사업시행에 따른 현금흐름 및 현금유출과 사회적 편익 및 사회적 비용을 산정한 후 적절한 투자분석기법을 활용하여 각각 재무적·경제적 타당성을 평가하는 것이다. 본 장은 경제성 분석을 위주로 기술하였는데 재무분석은 회계적 자료가 확보되고 정확한 수요추정이 이루어지면 재무적 평가가 비교적 쉽게 이루어 질 수 있기 때문이다. 한편 경제적 타당성 조사는 사회적 편익·비용의 산정이 간단한 문제가 아니며 미래의 불확실성으로 인한 민감도 분석 또한 수행해야 하기 때문에 다소 어렵고 복잡한 과정이다. 따라서 이에 대한 연구가 계속 이루어지고 있는 만큼 본 지침서도 경제성 분석을 중심으로 언급하고자 한다.
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항 목 |
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경제적 타당성 |
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목 표 |
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사회적 순현재가치 측정 |
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재무제표 작성 |
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사회적 편익-사회적 비용 |
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현금흐름 100% |
사회적 영향 100% (직간접, 유무형) |
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양의 변수 |
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소비자 지불의사의 합 (사회적 편익) |
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음의 변수 |
연차별 현금 유출, |
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현재의 시장조건하에서 |
이상적인 시장조건에서 계산되는 경쟁적 |
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할 인 과 정 |
투자자금의 산출된 비용 |
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법률적 정의 |
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자금의 원천에 따름 (내부적 vs 외부적, 보조금 vs 대부금) |
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분배적 형평성 |
전혀 고려치 않음 |
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비 고 |
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사회적 편익의 측정이 어려운 경우가 있음 |
2. 경제적 타당성 분석
2.1 지방공공재의 수요
지방공공재란 국방, 외교, 경찰 등 경제 전체적으로 공급되는 공공재와 달리 각 지방의 경제력과 여건에 따라 공급되는 것으로 도로, 소방, 상하수도, 문화복지시설, 초등 및 중등교육 등이 있다. 중앙정부에서 공급하는 공공재도 마찬가지이지만 특히 지방공공재의 경우는 지방자치단체의 재원이 대체로 많은 제약이 있기 때문에 공급의 효율성을 도모해야 한다. 따라서 공급하려고 하는 당해 공공재의 수요를 파악하는 것이 우선적으로 해야 할 일이다. 그런데 모든 공공재에 적용되는 일반적인 수요모형을 도출하는 것은 거의 불가능하다. 왜냐하면 수요에 영향을 미치는 변수는 매우 다양하며 사례에 따라 각 변수들이 갖는 영향력이 다르며 변수의 종류 자체도 유동적이기 때문이다. 따라서 각 사례에 따라 특징에 맞는 모형설정을 하여 수요를 추정해야 한다. 여기서 제시하는 수요모형은 중위투표자이론을 이용하여 도출한 지방공공재 수요함수이다. 비록 구체적 사례에 동일 적용할 수는 없지만 최소한 당해 지역의 공공재 공급량 결정에 의미있는 정책적 결정을 할 수 있을 것이라 판단된다.
중위투표자이론은 과반수제 하에서 중위투표자가 가장 선호하는 의안이 채택된다는 것을 말한다. 즉 양 극단적 의견을 가진 사람보다 중도적 사상을 가지고 있는 자가 선택하는 대안이 전체의 대안으로 갈음된다는 것이다. 극단적으로 말하면 중위투표자가 의사결정권을 독점하는 경우도 발생하게 된다. 한편 정당측면에서 보면 투표자들의 정책선호가 정규분포적인 형태를 보인다고 가정할 때 각 정당은 득표수를 극대화하기 위해 중간적 성향을 가진 정책을 채택하게 된다는 것이다. 중위투표자이론에 의하면 각 지역에서 공급하는 공공재의 양은 그 지역 소비자가 요구하는 수요량의 중위값이며 또한 이 값은 그 지역이 중위소득을 갖고 있는 소비자의 수요량을 의미하게 되는 것이다. 이 이론을 이용한 수요함수에서 종속변수는 지방재정지출로서 일반행정비, 사회복지비, 산업경제비, 지역개발비, 문화체육비로 나눌 수 있으며, 독립변수는 인구·1인당 지방세부담·중위소득·경제사회적 요인이다. 본 연구에서는 총지출과 사회복지비와 문화체육비에 대한 수요함수를 살펴보았다.
log E =c + ՁlogՇ + ՄlogPi +Յlog Yi + Ղ
(단. ① E는 해당지역의 공공재에 대한 지출, ② c는 상수항, ③Ձ는 인구탄력성, ④ Շ은 지역인구, ⑤Մ는 가격탄력성, ⑥ Pi는 소비자 i의 지방세부담액, ⑦Յ는 소득탄력성, ⑧ Yi는 소비자 i의 소득(지역총생산), ⑨ Ղ는 기타 사회경제적 변수)
위의 함수에 의하면 지역인구(Շ), 소비자의 조세부담가격(Pi), 소비자의 소득(Yi)만 알게 되면 공공재에 대한 합리적 지출규모가 산출되기 때문에 수요에 대응하는 공급을 할 수 있게 된다. 한편, Ղ인 사회경제적 변수는 인구변화율, 실업률, 인구밀도는 유의적 관계가 나오지 않았고 65세이상 인구수에 대해서만 유의적 계수가 도출된 것으로 나타났다. 그리고 공공재 지출에 대한 수요함수는 지역적 특성에 따라 달리 산출되었는데 여기서는 6대도시(특별시와 광역시)와 도지역 수요함수를 대상으로 하였다.
지방공공재에 대한 수요는 지역인구, 1인당 지방세부담액, 중위소득을 독립변수로 한 함수를 도출함으로써 파악할 수 있는데 6대도시 및 도지역의 총지출, 사회복지비에 대한 수요함수를 제시하였다. 이 함수식을 각각의 구체적 사례에 적용하여 직접적으로 수요를 산정하기에는 다소 무리가 있으나 각 변수들과 공공재 수요에 대한 관계를 파악할 수 있는 함수식이며 지방자치단체의 현 재정지출이 공공재 수요에 맞는 효율적인 규모인지 평가할 수 있는 모형으로 이용할 수 있을 것이다.
수요추정은 재무분석 및 경제성 분석을 하는데 있어 기초가 되는 중요한 과정이다. 수요추정에 오류가 발생할 경우 적절한 타당성 조사가 이루어지기 어렵고 더 나아가 성공적인 공공사업의 시행에 악영향을 미치게 된다. 따라서 수요추정은 보다 정확히 수행되어야 하며 그에 대한 기법의 개발이 필요하다. 수요추정은 대체적으로 두가지 방법을 활용하여 이루어진다. 하나는 당해 재정투자사업의 목적물인 공공건축물과 동일 또는 유사시설의 이용률을 이용하여 수요를 추정하는 것이며 다른 하나는 수요와 그에 영향을 미치는 변수로서 직접 모형을 도출하는 것이다. 한편 건축물이 입지될 지역의 주변여건을 조사하는 것은 필수적인데 설문조사는 지역조사의 중요한 부분을 차지하고 있다. 설문조사는 앞서 기술한 기법들을 이용하여 추정한 수요를 보충할 수 있는 자료가 된다. 즉 비교적 일반적인 수요모형과 지역적 특성이 고려된 수요조사를 상호 보완하여 보다 정확한 수요추정을 할 수 있다.
2.2 사회적 편익 측정기법
사회적 편익 및 비용의 정확한 측정은 경제성 분석의 전반적 과정에 있어 가장 중요한 부분이다. 그런데 사회적 비용의 측정은 편익 측정에 비하면 어렵지 않기 때문에 사회적 편익 측정에 대체로 초점이 맞추어져 있다. 다만 비용측정에 있어 간접비용의 측정문제 즉 오염, 자연경관의 훼손 등 환경적 비용의 포함여부가 문제시되는데 예전에는 이러한 환경적 비용을 무시한 상태에서 사회적 비용을 측정하였지만 앞으로는 환경적 비용 또한 포함시키는 방향으로 나가야 할 것이다.
공공투자로 인한 사회적 편익은 당해 공공시설을 이용하는 이용자의 편익이다. 편익이란 재화나 서비스를 소비함으로써 얻을 수 있는 주관적 만족감을 객관적 척도인 화폐가치로 표현한 것이다. 다시 말하면 시장에서 거래되는 가격이 편익이라 할 수 있는데 가격이란 소비자들이 각자의 주관적 효용을 위해 기꺼이 지불하고자 하는 가치들로 결정되는 것이기 때문이다. 따라서 수요자의 측면에서 볼 때 재화 및 서비스의 가치는 당해 재화 및 서비스를 소비할 때 지급하는 지불의사액이며 경제학에서는 한계효용이란 용어로 사용된다.
공공시설을 이용함으로써 얻을 수 있는 편익을 측정하기 위해서 역시 소비자의 지불의사액을 구하면 된다. 그러나 사적재의 경우 시장이 존재하여 가격이 경제적으로 결정되나 공공재의 경우 시장이 존재하지 않거나 비경제적 요인들이 가격결정에 많은 영향을 미치기 때문에 소비자의 지불의사액을 측정하는 것이 쉽지 않다. 따라서 사회적 편익의 측정기법이 다양하게 개발되고 있는데 나름대로의 장단점이 있기 때문에 어떠한 기법이 특히 우수하다고 하기에는 다소 무리가 있다.
편익의 가치를 측정하는 방법은 크게 직접적 측정방법과 간접적 측정방법, 그리고 가상적 측정방법으로 나눌 수 있다. 직접적인 편익측정방법에는 생산성접근법, 소득변화방법, 대체비용기법, 예방비용기법, 재배치비용기법 등이 해당되며, 간접적인 측정방법에는 여행비용법, 헤도닉가격분석, 가계생산함수모형, 지대함수접근법, 인적자본접근법, 임금격차접근법, 대리재기법 등이 있다. 또한, 가상적 측정방법에는 가상가치법, 가상순위빈도법, 규정선호법, 우선순위평가기법 등이 해당된다.
2.3 경제·재무적 타당성 평가 기법
가. 비용편익비(B/C: Benefit/Cost Ratio)
비용편익비는 총편익과 총비용을 현재가치로 환산하여 이들의 비율로서 사업의 타당성을 판단하는 방법이다. 일반적으로 이 비율이 1이상이면 사업의 타당성이 있다고 인정된다. 그러나 비용의 계산보다는 편익의 계산이 어려운 점을 감안하면 편익이 상대적으로 작게 추정될 수 있음을 알 수 있다. 따라서, 단순하게 비용편익비 한가지만을 판단근거로 사용한다면 판단의 무리가 따를 수 있다.
나. 순현재가치(NPV: Net Persent Value)
순현재가치는 미래의 편익에서 비용을 제외한 일정 금액에 대해 물가상승률 등의 이자율을 고려하여 현재의 가치로 할인한 금액을 의미한다.
순현재가치를 이용한 분석방법은 사업의 수행에 따른 가치측정 및 부가가치를 측정하는 것으로 순현재가치가 양의 값이면 투자에 대해 긍정적으로 평가할 수 있다. 순현재가치를 이용하는 장점은 비용의 시간가치 개념을 적용하여 미래의 현금흐름을 직접적인 비교가 가능하도록 오늘날의 가치로 환산하여 평가할 수 있고 인플레이션과 그의 단계적 상승을 고려할 수 있으며, 사업의 전반적인 상황을 확인할 수 있다. 단점으로는 미래의 현금흐름과 할인율의 정확성에 따라 분석의 정확도가 좌우되고 일반적으로 단기간의 사업 분석에 사용되며 시장잠재력과 같은 비재무적 자료의 분석이 고려되지 않는다. 또한 일반적으로 고정된 할인율을 사용하여 분석되기 때문에 분석시 유의해야 한다. 이러한 고정된 할인율에 대한 단점을 극복하고자 고안된 방법으로는 변동할인율을 이용한 순현재가치가 있다. 실제시장에서는 항상 동일한 할인율이 적용되지는 않는 상황의 적용을 위하여, 사업기간에 따른 변동된 할인율을 적용할 필요성이 있다. 이러한 변동할인율을 고려하기 위해서는 각각의 서로 다른 할인율을 적용하여 할인계수를 계산한 후 현금흐름과의 관계식을 통해 변동할인율을 적용한 순현재가치를 산출할 수 있다.
다. 내부수익률(IRR: Internal Rate of Return)
내부수익률은 순현재가치가 0이 되는 할인계수의 값을 의미한다. 내부수익률의 계산은 시행착오법(trial and error method) 또는 내부수익률에 대한 순현재가치의 도식적인 표현(plotting)을 통해 산출되어질 수 있다. 내부수익률 분석은 투자회수의 측정이므로 가장 높은 내부수익률을 지니는 사업을 선택하는 것이 바람직하며, 현행의 할인율과 비교하여 판단하는 기회를 제공받을 수 있다. 사업이 바람직한 타당성을 확보하기 하기 위해서는 분석시점의 할인율보다 내부수익률이 커야 한다. 내부수익률을 이용한 분석은 사업 기간동안 동일한 할인율을 적용하기 때문에 사업의 존속기간이 확장되는 경우에 능동적으로 대처할 수 없게 된다는 한계를 지니고 있다.
라. 회수기간법(Payback Period)
회수기간은 초기의 실제자본투자와 재무적인 자본의 획득이 동등해지는 기간을 의미한다. 회수기간을 이용하여 사업에 대한 투자결정을 판단하는 기준은 허용회수기간을 설정하고 이 기간보다 짧은 회수기간을 갖는 사업을 선택하는 방법이 사용되고 있다. 회수기간법이 갖는 장점은 간단·편리하고 이미 작성된 현금흐름에 따른 회계상의 자료를 이용하여 작성할 수 있으며, 가장 짧은 회수기간을 선택함에 대한 불확실성을 감소시킬 수 있고 사회적인 수요경향의 변화에 따른 위험이 많은 사업의 선별에 적합하며 짧은 자본회수기간은 획득과 분배에 대한 차원에서 판단할 때 만족할 만한 단기간의 효과를 거둘 수 있다. 단점으로는 비용의 시간가치를 고려하고 있지 않다는 것이다. 즉 서로 다른 현금흐름의 특성을 지닌 사업이라 하더라도 동일한 회수기간을 지니고 있는 경우에 동일하게 판단되어질 수 있다. 또한, 회수기간 이후의 현금흐름에 대해서는 고려하고 있지 않다. 비록 회수기간이 짧다 하더라도 전체적인 현금흐름으로 판단할 경우 보다 나은 대안이 존재할 수 있으며, 이러한 대안이 무시될 수 있다는 단점이 있다. 또한 장기간의 사업일 경우 사업의 결과에 인플레이션이나 할인율이 큰 영향을 미치는 경우 이를 평가하는 기법으로는 적합하지 않고 오직 현금흐름에만 의존하고 있어 다른 재무적 자료에 대한 고려가 무시될 수 있으며, 위험의 존속기간을 감소시킬 수 있을지라도 위험노출에 대한 정량화가 어렵다.
마. 자본회수율(ROI: Return On Investment)
자본회수율을 이용한 평가방법이 있다. 자본회수율은 초기투자에 대한 연평균이익을 백분율로 나타낸 것이다.
연평균이익 = 사업기간(년수) / 총이익 - 총지출
자본회수율(ROI) = 초기투자 / 연평균 이익 × 100
자본회수율법의 장점으로는 계산이 편리하고 사업 전체에 대한 현금흐름을 고려할 수 있으며, 투자의 결과로 도출되는 연평균이익, 총이익, 총지출, 그리고 자본회수율은 사업 관리자가 사업의 타당성을 쉽게 이해될 수 있는 지표로 활용될 수 있다는 것이다. 자본회수율이 지니는 단점은 높은 초기이익이 발생하는 사업이 선호됨에도 불구하고 전체 사업 기간에 대한 자본회수율로 판단됨에 따라 사업 후반부에 이익이 발생하는 경우와 구분하여 판단할 수 없다.