1. 개요
타당성(feasibility)조사란 제한된 재원을 효율적으로 사용하기 위하여 지방자치단체가 추진하고자 하는 사업이 정책목표를 실현할 가능성이나 집행가능성이 있는가 평가하는 일을 의미한다. 민선 지방자치단체장의 출범으로 공공투자가 선심성 행정으로 재정의 낭비를 초래하거나 불필요한 지방자치단체의 청사 건립이 상당한것으로 파악되면서 지방공공투자에 대한 효율성 문제가 크게 부각되었고 공공투자가 수요자 입장에서가 아니라 공급자 위주의 사고에 치우쳐 꼭 필요한 편의시설은 간과하고 불필요한 부분은 과다계상하는 등의 문제점도 지적받는 등 수혜자인 주민들의 불만을 사고 있는 경우도 있다. 한편, 지방재정법에는 지방자치단체가 일정규모 이상의 재원이 투자되는 사업을 시행할 때 지방재정 투·융자심사를 실시하게 하여 각 자치단체의 재정여건에 적합하게 선정되고 투자되도록 투자사전심사제를 도입하고 있으며 또한 지방자치단체장이 예산을 편성할 때는 중장기 지방재정계획과 지방재정 투·융자사업심사결과를 기초로 하여야 한다고 규정하고 있다. 그러나 지방재정 투·융자심사가 재정투자의 효율성 확보하기 위한 전문적 분석기법 등의 부족으로 불요불급한 시설의 건립과 과다한 규모의 시설투자를 방지하지 못한 경우가 발생 하게 되었고, 정치적 요인이나 사업추진 공무원의 과욕에 따라 공공투자가 발생하는 일도 있다. 따라서 정부는 비효율적 투자나 불합리한 공공투자를 억제하고 투자사업의 효과를 극대화하기 위하여 기존에는 사업비가 100억원 이상이 소요되는 신규 투·융자사업의 경우 타당성조사를 의뢰할 수 있다고 규정한 지방재정법시행령 제30조 3항을 지방자치단체가 건축비 50억원 이상의 공공청사나 시·군·구민회관 등 공용 및 공공용 건축물을 건립하고자 할 때는 지방행정 및 재정분야 전문기관에 타당성 조사를 반드시 의뢰하도록 하는 단서조항이 신설되는 형식으로 개정하였고 2001년 9월 15일부터 시행되고 있다.
2. 타당성조사의 목적
타당성조사는 지방자치단체가 공공투자사업을 함에 있어 부족한 재원과 제한된 자원을 효율적이고 합리적으로 사용하도록 대규모 재원이 투입되는 공공사업에 대하여 투자우선순위 및 사업추진여부를 결정하는데 있어 합리적 의견을 제시하는 것으로 구체적 목적은 다음과 같다.
가. 국가계획과 지방계획이 연계된 건전하고 생산적인 지방재정운영
나. 한정된 지방재원을 효율적·계획적으로 운영
다. 지방자치단체 주요투자사업의 타당성을 사전 검증
라. 지방중기재정계획과 연계된 계획재정운영
마. 공공시설에 대한 투자의 객관성, 합리성, 투명성을 제고하여 사회적 자원의 낭비 방지
3. 타당성조사 대상사업
가. 조사대상
지방재정법시행령 제 30조 3항은 의무적 타당성 조사와 임의적 타당성 조사를 규정하고 있는 바 지방자치단체가 계획한 건축사업 중에서 토지취득비, 설계용역비, 기타 부대비용을 제외한 건축비가 50억원 이상인 공용 및 공공용건물을 건립하는 투자사업은 타당성조사의 의무적 대상사업이며 소요사업비가 100억원 이상인 신규 투·융자사업은 임의적 조사대상으로 규정되어 있다. 본 연구에서는 이들 중에서 의무적 조사대상인 공용 및 공공용건물의 건축사업을 위주로 언급하기로 한다.
지방재정법시행령에는 의무적인 타당성 조사대상을 '청사·시민회관·구민회관 등 공용 및 공공용건물의 건축사업'으로만 언급하여 각 개별 사업에 있어 당해 건축물이 타당성 조사대상에 포함되어 있는지 파악하기 다소 어려운 점이 있다. 따라서 좀 더 구체적으로 조사대상의 범위를 살펴보고자 한다.
지방자치단체가 소유·관리하는 공유재산은 행정재산·보존재산·잡종재산으로 구분되는데 행정재산은 다시 공용재산·공공용재산·기업용재산으로 나누어지며 이를 체계적으로 정리하면 <표1-1>과 같다.
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공유재산의 |
내 용 |
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행정재산 |
공용재산 |
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공공용 |
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기업용 |
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보존재산 |
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잡종재산 |
행정재산 및 보존재산 외의 모든 재산 |
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<표 1-1>의 공유재산 종류 가운데 공용재산 및 공공용재산이 타당성 조사대상이며 구체적으로 지방자치단체의 사무와 사업 수행을 위한 건축물과 지방공공서비스를 제공하기 위한 지방자치단체의 소유 또는 관리 대상 건축물이 해당되는 것이다. 예를 들어 시·도청 및 시·군·구 청사, 소방서 등 공용재산과 공원, 도서관, 구민회관, 문화회관, 다목적체육센터, 복지관, 청소년수련관 등의 공공용재산이 있다.
한편, 타당성조사 대상여부를 판단하는데 있어 조사대상에서 제외되는 시설을 검토한 후 이 범위에 포함되지 않을 경우 조사대상으로 추정하는 것도 하나의 방법이 될 수 있다.
나. 조사대상범위에 제외되는 사업
타당성조사의 대상에서 제외되는 건축사업은 우선 투자심사제외사업과 타당성조사제외사업으로 나눌 수 있다.
1) 투자심사제외대상사업
- 재해복구 등 원상복구를 목적으로 하는 사업(지방재정법시행령 제30조)
- 행정자치부장관이 정하는 심사제외대상사업
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구분 |
사 업 명 |
관 계 법 |
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제 외 사 업 |
1. 경지정리사업 2. 정주생활권개발사업(문화마을) 3. 배수개선사업 4. 대구획정리경지재정리사업 5. 농어촌생활용수개발 6. 밭기반정리사업 7. 국가지방관리 방조제 개보수 8. 지적재조사 사업 9. 개발촉진지구개발 10. 국도대체우회도로 11. 국가지원 지방도 정비 12. 철도건널목 개량사업 13. 광역상수도사업 14. 어촌종합개발사업 15. 민간투자사업 16. 국가공단지정에 따른 사업 17. 외국인 투자촉진법에 의한 심의사업 18. 재해위험지역 및 하천정비 19. 문화재 개보수사업 20.지방공사·공단의 설립사업 |
농어촌정비법(농림부) 농어촌정비법(농림부) 농어촌정비법(농림부) 농어촌정비법(농림부) 농어촌정비법(농림부) 농어촌정비법(농림부) 농어촌정비법(농림부) 지적재조사법(행자부) 지역균형개발및중소기업육성법(건교부) 도로법(건교부) 도로법(건교부) 건널목개량촉진법(철도청) 수도법(건교부, 환경부) 어촌종합개발사업(해양수산부) 사회간접자본시설에대한민간투자법 산업입지및개발에관한법률(건교부) 외국인투자촉진법(산업자원부) 자연재해대책법(행자부),하천법 문화재보호법(문화재청) 지방공기업법(행정자치부) |
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건 부 제 외 사 업 |
1. 하수종말처리장 및 하수관거 2. 축산·분뇨등 오폐수처리시설 3. 광역도로·전철·주차장사업 4. 쓰레기·폐기물매립, 소각장 5. 화장장등 납골당시설 6. 농어촌 및 지방상수사업 |
하수도법(환경부) 오수분뇨및축산폐수처리법(환경부) 대도시권광역교통관리특별법(건교부) 폐기물관리법(환경부) 장사등에관한법률(보건복지부) 수도법(환경부) |
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- 기타 제외대상사업
*소방장비,119구급장비 및 소방용헬기 구입,지방재정법에 의한 공유재산 대체재산 취득
*전액 민간자본 또는 외자를 유치하여 시행하는 사업
*전액 국가재원을 지원 받아 시행하는 사업
2) 타당성조사제외대상사업
행정자치부의 '지방재정법시행령 개정에 따른 업무처리요령'에 의하면 「취수장, 정수장, 폐기물처리장, 폐수처리장, 분뇨처리장, 병원, 화장장, 납골당, 학교·기숙사, 공설운동장, 기타 이에 준하는 시설 즉, 생산공장화된 시설 등 특수시설」의 건축사업은 건축비가 50억원 이상 소요되어도 타당성조사를 하지 않아도 된다. 이러한 시설들은 대체로 혐오시설이나 필요시설에 포함되는 것으로서 재정 낭비에 대한 우려가 크지 않기 때문이다. 따라서 투자심사제외대상사업과 비교하여 볼 때 순수한 타당성조사제외대상사업은 병원, 학교·기숙사, 공설운동장 등이며 이에 더하여 자연휴양림조성사업, 수목원조성사업, 지하철건설사업, 공영차고지 및 공공주차장 건립사업, 터미널건설사업, 자전거도로정비사업, 재래시장현대화사업 등도 이에 포함된다.
B>4. 타당성조사의 내용적 범위
타당성조사는 앞서 살펴본 대상사업들의 실현가능성, 중·장기 지방재정계획과의 연계성, 지역사회의 기여도 등을 검토하여 한정된 재원의 효율적 활용을 위한 투자우선순위 결정에 있어 필요한 정보를 제공하는 것이다. 따라서 타당성조사는 정책담당자의 의사결정을 보조할 수 있는 내용들이 포함되도록 하여야 한다. 행정자치부의 '업무처리요령'에 따르면 ① 공용·공공용 건물의 건축타당성 여부를 우선 결정한 후 ② 건축타당성이 인정될 경우 가)위치와 규모의 적정성 나)재원분석 내용과 사업비 조달 방안의 타당성 다)사업기간의 적정성 라)기본설계 사항 마)기타 필요한 사항을 조사하고 또한 ③건축이후 건축물관리 방안으로서 가)직영관리 여부 나)관리 위탁여부 다)기타 관리방법 등까지 타당성조사내용에 포함하도록 하고 있다. <그림 1-2>는 타당성조사의 절차를 나타내는데 이에 의하면 타당성조사는 우선적으로 건축타당성을 평가하기 위하여 필요성 및 시의성을 검토하고 타당성이 있다고 판단될 경우에 한하여 당해 투자대안에 대한 적합성을 조사하는 과정을 수행하게 된다. 한편 2002년 서울시 투자심사분석지침은 투자심사기준을 「국가장기계획 및 경제·사회정책과의 부합성, 중·장기지역계획 및 지방재정계획과의 연계성, 소요자금 조달 및 원리금 상환능력, 재무적·경제적 수익성, 사업의 필요성 및 시급성, 주민숙원도 및 수혜도, 사업규모와 사업비의 적정성, 이상을 바탕으로 한 종합적 평가」로 정하고 있다. 또한 지방재정투·융자사업심사규칙(행정자치부령 제130호로 2001.4.6 전문개정)도 투자심사기준을 「투자사업의 필요성 및 타당성, 국가의 장기계획 및 경제·사회정책과의 부합성, 중·장기 지역계획 및 지방재정계획과의 연계성, 소요자금조달 또는 원리금 상환능력, 재정·경제적 효율성 등」으로 규정하고 있다.
이상을 종합하여 볼 때 타당성조사의 내용적 범위는 다음과 같다.
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평가범위 |
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사업 시행의 |
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투자의 |
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1.5 타당성조사기관
지방재정 투·융자사업에 대한 투자심사전 타당성조사는 공공투자사업의 성패에 직결되기 때문에 타당성조사기관의 선정 시 신중을 기해야 한다. 지방재정법시행령 제30조 3항 단서는 '지방행정 및 재정분야 전문기관'에 타당성조사를 의뢰하도록 하고 있을 뿐 조사기관 선정에 대한 절차나 방법 등에 대하여 명확한 규정이 없으며 100억원 이상의 신규 투·융자사업에 대한 타당성조사 의뢰기관은 단순히 '전문기관'이라고만 규정되어 있다. 한편 행정자치부의 '지방재정법시행령 업무처리요령'은 지방행정 및 재정분야의 전문기관을 지방자치단체의 행정·재정에 관한 연구업무를 주로 하며 전문연구인력을 보유하고 전국 또는 시·도 단위에서 연구활동을 하고 있거나 유사한 연구실적을 축적한 기관이라고 언급하면서 한국자치경영협회, 한국지방행정연구원, 시·도정개발연구원, 각 대학부설 연구원(소) 등을 예시하였다. 그리고 당해 자치단체가 설립한 연구기관은 객관성과 공정성을 떨어뜨리고 타당성조사를 부실하게 할 소지가 있는 바 조사기관선정에 있어 이를 고려할 필요가 있음을 언급하고 있다. 그러나 100억원 이상의 신규 투·융자사업의 타당성조사를 의뢰할 '전문기관'에 대해서는 언급이 없다. 따라서 타당성 조사기관의 선정 시 공공사업을 시행하고자 하는 지방자치단체의 자의적인 기준이 개입될 우려가 있다. 즉 조사기관에 대한 명확한 개념 정립이 되지 않고 또한 선정절차 및 방법에 대한 기준도 없기 때문에 부적합한 조사기관이 선정될 우려가 있고 의뢰기관이 타당성조사 수행과정에 개입할 수 있기 때문에 조사내용이 부실해져 지방재정 투·융자사업에 악영향을 미칠 수 있다. 이에 서울시의 경우 투자심사위원회에서 투자심사 전에 의무적 타당성조사를 수행할 공신력있는 조사기관을 공모하여 5개 기관(서울시립대학교부설산업경영연구소, 서울시정개발연구원, 한국지방행정연구원, 한국자치경영협회, 한국산업관계연구원)을 선정하였다. 따라서 서울시는 서울시 및 산하 자치구가 시행하는 타당성조사 대상사업을 선정한 5개의 조사기관 중 해당 사업의 사안에 따라 적절한 1곳을 택하여 수의계약 형태로 타당성조사 용역을 의뢰하도록 하고 있다.